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实施税源行业分类管理的实践与思考

  自2005年以来,随着税收管理员制度的实施,为了加强税源管理工作,国税系统县级以下税源管理部门孕育而生。两年来, 我局按照“属地管理,划区分类,户事相宜,权责相应,人机结合,动态监控”的原则,充分发挥税收管理员优势,建立税源管理机制,强化税源管理责任的落实,促使税收征管效能的巩固提高。对税源按行业进行分类管理,以促进税源管理的科学化、精细化,加强了税源管理基础工作,规范了税收管理和纳税服务行为,初步解决了“淡化责任、疏于管理”的问题,税收任务也上了新台阶,圆满完成了收入考核目标。
  一、实施税源行业分类管理的背景
  通过近几年来的努力,我县以申报纳税和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收、重点稽查、税源管理的征管模式已形成,新的征管模式的运行相对减少了税收流失,对增加税收收入起到了明显的保障作用。
  但从现实情况看,一方面外部因素,也就是税源所依存的经济基础和社会环境的不断变化,以及税源流动性和变化性的特点,造成税源管理不精细的问题不可避免。另一方面与之变化不相适宜的以下几方面的内部因素,也是实施税源管理精细化的主要障碍: 一是税收政策因素,目前税收政策和规定在一定程度上存在不完善之处,使得税源管理实际操作难度加大。比如对福利企业、免税及资源综合利用企业的管理、废旧物资、农产品收购等其他抵扣凭证的管理、新办商贸企业一般纳税人认定的管理等问题,都是目前一线税源管理实践中的难点和焦点问题。二是税收管理中的弱点问题,如管理缺位而造成的税收管理员管事不管户,忙于事务性工作和上级安排的零时性工作,有些税收管理人员管户多、没有时间和精力真正落实执行相关的税收法规和制度,加之一些政策执行上的困难,使得部分税收管理人员在思想上存在畏难情绪,工作中多以被动的应付、静态的事后管理为主,对纳税人灵活的经营方式和多变的经营行为很少能够做到事前、事中进行主动、动态的分析监控,管理理念和方法仍然十分粗放,造成管理不互位。比如漏征漏管户、长期零、负申报的纳税人大量存在、小规模纳税企业低申报现象严重、违反税收政策的隐蔽性偷税案件的不断发生等。三是管理机制问题,主要是内部各部门职责不明或者相互脱节,外部其他部门配合不积极,同一纳税人税种之间的管理衔接不够,没有形成税收管理的合力,从而造成税源的流失。例如一般纳税人资格认定、减免税审批按规定是税源管理部门进行实地调查、政策管理部门负责审批,实际中往往存在税源管理部门认为有审批环节把关,调查流于形式且不真实,而审批环节仅仅就资料审资料的进行审批,与了解和熟悉纳税人情况的管理部门沟通不够,容易形成管理的盲区。四是信息共享方面的问题,一方面纳税人财务核算、纳税申报真实性相对较差,而我们的管理一定程度上过分依赖于纳税人申报信息,对信息资源的综合分析应用不够,信息不对称,纳税人隐匿收入、少报收入的现象依然普遍存在,从而造成税收的流失。
  二、实施税源分类管理的实践及成效
  税源分类管理就是根据纳税人和征税对象的不同特点,将其划分成若干类型,找出规律,有针对性地实施管理,在当前已经成为一项由多级、多部门参与的综合性工作。在实际工作中有多种形式,如按行业、按规模、按税种、按纳税人社会信誉等级、注册类型、类别以及特殊对象等等,这些方法也不是单纯的使用其一,往往是几个标准结合使用来划分。比如税种中分行业、行业中按规模等等。
  1、积极探索,做好行业分类管理准备工作。在税源管理中我们基本是围绕着上述分类,主要是根据行业分类来进行的,这样既便于税收管理员针对不同类型纳税人管理侧重点的差异有效地开展工作,也方便对同行业同等类型纳税人相关信息的横向比较。我县目前税源管理是以生产、经营大类行业进行分类管理。根据全县纳税人的具体情况和行业特点,一是选择有代表性的行业,制定方案。明确税源管理的主要内容和目标。我们结合所管辖的税源,运用相关指标和方法,选择相同或相近行业,分析行业特点,研究薄弱环节和问题所在,针对不同行业确定不同的管理重点。二要开展典型调查,探索行业管理规律。在确定行业中选择有代表性的典型企业开展调查,了解行业生产工艺流程和他的特点,生产经营模式和活动的规律,从中探寻出与税收相关联的关键点和环节,找出税收管理的内在规律。三要梳理剖析信息,寻找主控、辅控指标,开展纳税评估。根据典型调查总结建立同一行业共性的控制指标和预警峰值,结合纳税人个性特点,在日常管理工作中开展纳税评估。充分利用行业规律查找实际税源与潜在税源存在的差距,进而探索薄弱环节和形成原因。四是从行业管理向产业链管理推进。纳税人的生产经营是社会活动,它不是孤立存在的,纳税人与纳税人之间、行业与行业之间必定有一个固定的链条。为把税源真正管深管好,就应在实施分类管理过程中,进一步把纳税人放在这个链条中进行全方位管理。即利用链条中的相关信息,来了解把握该纳税人信息,采取交叉比对措施,构建立体管户机制。通过上述准备,为行业分类管理奠定基础。
  2、科学分类,实施按行业税源管理模式。我县行业税收分类管理情况为:将3708户(其中注册登记10户)纳税人进行归并分类,实行按组分行业进行管理,具体划分为:水电行业(包括发电和供电)46户,商贸行业(含批发、零售、购销)64户,加工行业(包括矿产、这产品加工及其他加工修理)49户,化工免税行业(包括制药、化工生产、化肥、林业种植)46户,建材及制造纺织行业(包汽车配件生产、酒类生产加工,棉纺工业、水泥生产)22户,房地产业及所得税(含非增值为主题企业所得税和个人利息所得税)12户,对出口退税实行购进实耗法,规定超过规定数量收购,未经实地验货而自行填开发票的,不得抵扣进项税额;对增值税企业分析各数据之间的逻辑关系,发现异常,究其原因,并及时督导整改;对企业所得税实行辅导稽查,结合汇算清缴,规范企业建账建制,强化户籍管理;对车购税严格执行最低计税价格表,对应税车辆核实征收。对砖瓦窑实行窑室容量定税法;对煤球加工、预制构件等行业实行耗电量定税法;对粮油加工业实行设备功率定税法,对茶叶行业实行季节性核定法;对修理修配业实行定额发票预征法;对摩托车经营户实行以票控税法。由于人员缺乏和管理员素质以及行业规模小,户数多等原因,我们的行业分类基本按大类或相近归属进行,没有做到更细。各管理组根据自己的管理对象具体再划分行业小类,建立分户台帐。

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